경제활력대책회의 19-1

산업경쟁력 강화를 위한 국가계약제도 개선방안

2019. 1. 4

관계부처 합동

순    서

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 산업경쟁력 강화를 위한 계약제도 개선방향	3

Ⅲ. 세부 추진과제	4

1. 기술중심형 낙찰제도 도입	4

1-1. 종합심사낙찰제 대상공사 범위 조정	4

1-2. 대안제시형 낙찰제도 도입	5

1-3. 공사유형별 기술평가기준 개발·확산	6

2. 가격평가 합리화	7

2-1. 종합심사낙찰제 가격평가 개선	7

2-2. 적격심사 가격평가시 사회보험료 등 제외	7

3. 공사비 적정성 제고	8

3-1. 불공정한 예정가격 산정관행 개선	8

3-2. 복수예비가격 산정기준 명확화	8

3-3. 원가계산용역기관 전문성 강화	9

3-4. 간접비 지급기준 합리화	9

3-5. 적정임금제 도입 등에 따른 가격심사기준 강화 검토	10

Ⅳ. 향후 추진일정	11

Ⅰ. 추진 배경

현 황

◇ 국가계약제도는 연123조원 규모의 조달시장을 규율, 산업경쟁력 강화를 위한 중요 정책수단

□ 국내 공공조달 시장은 연 123조원 규모*(GDP대비 7.1%, ’17년)로 점진적으로 확대되는 추세

* 국가·공공기관 발주: 68.4조원, 지자체·지방공기업 등 발주: 54.6조원

ㅇ 입찰참여기업도 37만개 업체 수준(’17년)으로 매년 증가*

* 조달청 입찰참가업체 추이: (’13) 26.7만개 → (’15) 32.0만개 → (’17) 37.3만개

ㅇ 특히, 건설산업의 경우 공공발주 규모가 57.6조원 규모(’17년)로 전체 국내 건설시장(160조원, ’17년)의 36% 수준에 달함

< 조달시장 규모 추이 >

조달규모	('13) 113.0조원	⇨	('15) 119.2조원	⇨		('17) 123.4조원
참여업체	('13) 26.7만개	⇨	('15) 32.0만개	⇨		('17) 37.3만개

□ 국가계약제도는 공공조달 시장을 규율하는 제도로서 입찰참여기업에 대한 파급효과가 높아 주요 정책목표 지원을 위해 활용 가능

ㅇ 입찰자 평가제도 등을 통해 건설·제조·서비스 등 산업전반에 걸쳐 기술경쟁 촉진, 신기술 개발 유도 등 경쟁력 강화 지원

2. 문제점

◇ 가격평가 위주의 낙찰제도, 공사비 적정성 문제 등으로 산업경쟁력 강화 지원기능에 한계

□ 공사분야 낙찰제도의 기술변별력이 낮아 업계의 기술능력 향상 유도에 제약

	< 건설산업 경쟁력 현황 >
ㅇ 주요국가의 건설기업 역량 평가결과, 미국, 영국 등 세계경제포럼 등이 우수성을 인정한 20개국 중 우리나라의 시공기술력은 7위, 설계경쟁력은 13위에 불과(’17년 기준, 건설기술연구원) ㅇ 해외수주도 ’10년 이후 지속적으로 감소 - (’10) 716억불 → (’12) 649억불 → (’14) 660억불 → (’16) 282억불

ㅇ 공사규모･난이도에 따라 입찰제도를 적용*하고 있으나, 기술변별력이 낮은 적격심사의 비중이 전체 발주의 50% 상회*(’16년)

* 입찰제도별 발주비중(금액, 16년 기준): 적격심사(300억원 미만) 52.6%, 종합심사낙찰제(300억원 이상) 33.9%, 턴키 등(기술성 요구공사) 11.1%, 기타 2.4%

ㅇ 공사계약은 낙찰제도가 다양하지 못해 기술업체 선별기능 미약

- 종합심사낙찰제의 적용공사는 단순한 소규모 공사부터 고난이도･대형공사까지 다양하나 적용기준은 2개 유형에 불과

ㅇ 또한, 국제기준*과의 차이로 국제수주 경쟁력 제고에도 한계

* (국제기준) 기술제안 평가 중심, 정성평가 VS (국내기준) 업체 평가 중심, 정량평가

□ 일부 가격평가 기준의 경우 과도한 수주경쟁과 맞물려 저가투찰을 유발할 우려가 있다는 지적도 제기

□ 일부 발주기관의 경우 부적절한 예정가격 단가기준 적용 등으로 공사 예정가격의 적정성 확보가 어려운 경우 발생 소지

ㅇ 또한, 공사기간이 연장되더라도 간접비 지급대상의 제약으로 비용보전이 곤란

II. 산업경쟁력 강화를 위한 계약제도 개선방향

◇ 산업경쟁력 제고를 위해 낙찰제도를 능력·기술평가 중심으로 개편,

혁신성장 추진동력을 확보할 수 있도록 공사비 적정성 제고

□ (기술중심형 낙찰제도 도입) 기술경쟁을 유도하고 개별 계약의 특성을 반영할 수 있는 기술중심형 낙찰제도 도입

ㅇ 대형·고난이도 공사의 경우 국제수주 경쟁력 제고를 위해 글로벌 기준*에 부합하는 낙찰제도 도입 추진

* 기술제안 평가 중심, 정성평가 중심

ㅇ 일반공사의 경우에도 공사특성･난이도를 충분히 반영하여 낙찰자를 선정할 수 있도록 공사유형별 평가항목 개발

ㅇ 중소규모 공사에 대해서도 가격과 기술력을 균형있게 평가

□ (가격평가 합리화) 낙찰자 평가시 과도한 가격경쟁 유발 및 불공정 대가감액 요소를 적극 발굴하여 개선

ㅇ 낙찰자 선정기준 중 저가투찰의 유인이 되는 평가요소를 개선하고 덤핑방지장치 등 보완방안 마련

□ (공사비 적정성 제고) 예정가격 산정, 계약집행 관리 등 입찰·계약의 전 과정에서 적정한 공사비가 책정·지급되도록 개선

ㅇ 예정가격 산정단계에서 공사규모·특성에 부합하는 적정한 대가기준이 적용될 수 있도록 예정가격 작성기준 정비

ㅇ 발주기관과 계약상대방의 귀책사유없이 공사기간이 연장된 경우 추가적인 사업비가 적정하게 지급되도록 제도적 장치 마련

III. 세부 추진과제

1. 기술중심형 낙찰제도 도입

1		종합심사낙찰제 대상공사 범위 조정

□ 중소규모 공사에 대하여 가격과 기술력을 균형있게 평가할 수 있도록 종합심사낙찰제 적용대상을 100억원 이상 공사로 조정 (현행 300억원 이상)

* 전체 공사내 비중(금액기준):  (현행) 적격심사 53%, 종합심사낙찰제 34%

→ (개선) 적격심사 35%(18%p↓), 종합심사낙찰제 52%(18%p↑)

ㅇ 100억원∼300억원 공사는 상대적으로 소규모 업체의 수주영역인 점을 감안, 수행능력 평가기준을 간소화하고 가격심사기준 강화

- (수행능력 평가) 중소업체에 불리한 실적평가 등을 완화하고 해당공사 투입자원(배치기술자, 공동수급체 등) 중심 평가

< 공사규모별 수행능력 평가기준 비교(안) >

	300억원 이상 (현행)	100억원～300억원 (신설안)
배 점	40점～50점	30점
평 가 항 목	①시공실적	완화(동일공사실적 불요구)
	②배치기술자	완화(6개월 보유요건 비적용)
	③규모별 시공역량, ④공동수급체 구성	O
	⑤매출액비중, ⑥시공평가 점수	X

※ 사회적책임 평가는 300억원 이상 공사와 동일하게 적용

- (가격평가) 세부공종 단가심사 감점범위 확대*등으로 덤핑 방지

* (예시) 세부공종 기준단가의 ±18% 초과 → ±15% 초과

발주기관 내역서상 직접노무비의 80% 미만 → 90% 미만

□ 제도의 성공적 정착을 위해 공공기관 시범사업(’19. 1분기∼)을 거쳐 제도 보완후, 전면도입 추진(’19년중)

※ 조치사항: 시범사업, 국가계약법 시행령 개정

2		대안제시형 낙찰제도 도입

□ 입찰자가 시공방법 등에 대한 창의적인 대안을 제시토록 하고 우수제안자간 경쟁을 통해 낙찰자를 선정하는 제도 도입

ㅇ 현재 기술형입찰의 경우 시공업체가 설계를 하거나(턴키) 발주기관이 제시하는 설계에 대하여 시공업체가 대안 제시 가능(대안입찰)

- 그러나, 일반입찰의 경우 시공업체의 노하우를 반영하는 제도 부재

	기술형입찰	일반입찰(종합심사낙찰제)
		고난이도 공사	일반공사
난이도	上	中上	中下
입찰자 노하우 반영	설계·공법	공법(신설)	불가

□ (적용대상) 종합심사낙찰제 대상공사 중 1,000억원 이상 대형공사*로서 고난이도 기술이 필요한 공사에 적용

* 1,000억원 이상 종합심사낙찰제 공사 발주현황(’16년): 45건(7조원)

□ (평가방법) 1단계 심사(정량평가) 통과업체 대상으로 제안서 평가

ㅇ 1단계 심사: 공사수행능력, 사회적책임, 시공계획 평가의 합산점수 상위 5개사를 2단계 심사대상으로 선정

ㅇ 2단계 심사: 제안서 평가 및 가격평가를 실시, 합산점수가 가장 높은 업체를 낙찰자로 선정

- 덤핑방지를 위해 예정가격 대비 75% 미만일 경우 낙찰배제

< 제안서 평가방식 >

ㅇ (제안서 작성범위) 목적물의 최종적인 형상을 변경하지 않는 범위에서 공법･가설물･물량에 관한 제안을 허용

ㅇ (평가절차) 제안서는 발주기관내 심의위원회에서 정성 평가

□ 종합심사낙찰제와 달리 물량을 입찰자가 결정하므로 물량 오류로 인한 설계변경･계약금액 조정 불허

ㅇ 덤핑투찰 후 설계변경으로 계약금액을 증액하는 사례를 방지하여 재정집행 효율성도 제고 가능

< 종합심사낙찰제와 대안제시형 낙찰제도 비교 >

	종합심사낙찰제	대안제시형 낙찰제도
대상공사	300억원 이상 공사	1,000억원 이상 공사 중 고난이도 공사
낙 찰 자 선 정	공사수행능력, 사회적책임, 가격평가 점수 합산	(1단계) 공사수행능력, 사회적책임, 시공계획 평가점수 합산 (2단계) 제안서 평가, 가격평가 점수합산
설계변경	물량오류, 발주기관 요구	발주기관 요구

□ 조달청에서 발주하는 종합심사낙찰제 적용공사를 대상으로 시범사업(’19. 1분기)을 거쳐 본격 도입 추진

ㅇ 입찰참여업체 수(20∼30개), 참여기업 규모(대형업체), 요구기술 수준(터널, 교량 등 특수기술공사) 등을 감안, 시범사업 선정

※ 조치사항: 시범사업, 국가계약법 시행령 개정

3		공사유형별 기술평가 기준 개발·확산

□ 현행 종합심사낙찰제 틀 내에서 공사의 기술적 특성을 반영할 수 있도록 공사유형별 평가항목을 개발･확산

ㅇ 주택공사에 대하여 하자발생 및 하자처리 품질수준에 대한 평가항목 신설

- 입주자 만족도 우수, 공사관리 우수 등(이상 가점), 계약상대자의 귀책사유로 인한 하자발생, 부실자재 사용, 하자처리 미흡 등(이상 감점)

ㅇ 발전･철도･도로 등 특수공사에 대하여도 발주기관과 협의하여 기술평가 기준을 개발 추진

※ 조치사항: LH 특례승인(기조치, 6월), 발주기관 수요조사,

개별 공공기관 종합심사낙찰제 심사기준 승인

2. 가격평가 합리화

1		종합심사낙찰제 가격평가 개선

□ 공사입찰의 가격평가 기준 중 저가투찰의 유인이 되는 평가요소를 개선하고 덤핑방지장치 보완

ㅇ 가격평가 만점기준(균형가격)이 실제 시장가격이 반영되도록 개선

- (현행) 입찰금액 상위 40%, 하위 20%를 배제한 평균입찰가격 →

(개선) 입찰금액 상위 20%, 하위 20%를 배제한 평균입찰가격

ㅇ 동점자가 수인인 경우 입찰금액이 낮은 자보다 균형가격에 근접한 자가 우선적으로 낙찰되도록 개선

ㅇ 종합심사낙찰제의 고난이도 공사에 대하여도 가격평가 적정성 제고를 위한 세부공종 단가심사* 도입

* 입찰자가 제시하는 공사의 세부내역별 단가를 심사하여 과도하게 높거나 낮은 가격으로 내역을 작성한 경우 감점

※ 조치사항: 계약예규「종합심사낙찰제 심사기준」개정

2		적격심사 가격평가시 사회보험료 등 제외

□ 건설근로자 보호, 안전제고 등을 위한 비용이 적정하게 집행되도록 공사비 중 해당항목은 가격심사 대상에서 제외

ㅇ 제외대상: 국민연금, 건강보험, 퇴직공제부금비, 노인장기요양보험(근로자 보호), 산업안전보건관리비, 안전관리비, 품질관리비(건설안전 제고)

- 발주기관이 제시한 금액을 가격경쟁없이 100% 투찰하는 항목이므로 가격평가에서 배제할 필요

※ 조치사항: 계약예규「적격심사기준」개정

3. 공사비 적정성 제고

1		불공정한 예정가격 산정관행 개선

□ 발주기관이 대량구매시 자재단가를 사급자재에도 적용하여 예정가격을 감액하는 사례를 방지하기 위해 적정 자재비 계상기준 마련

ㅇ 예정가격 산정시 구매규모를 고려하여 자재단가를 계상토록 의무화*

* (예시) 대량구매를 조건으로 가격이 결정된 관급자재 단가를 사급자재에 대한 단가로 적용하지 못하도록 규정

□ 건설근로자에 대한 적정임금 지급을 위해 예정가격 작성기준에 주휴수당을 계상토록 명확히 규정*

* 현재 근로기준법상 인정되는 수당을 지급토록 하고 있으나, “주휴수당”이 명시적으로 열거되어 있지 않음

※ 조치사항: 계약예규「예정가격 작성기준」개정

2		복수예비가격 산정기준 명확화

□ 예정가격 산정과정에서 공사금액이 과도하게 감액되는 사례가 발생하지 않도록 복수예비가격 산정기준을 명확화

< 참고: 복수예비가격 개요 >

ㅇ 개념: 예정가격의 사전유출을 방지하기 위해 발주기관에서 실무적으로 운용중인 예정가격 산정절차

ㅇ 내용: 설계가격 대비 일정비율 범위내(예시: 설계가격의 ±2%)에서 15개의 예비가격 결정→ 4개의 예비가격을 추첨 후 산술평균하여 예정가격 산정

ㅇ 문제점: 일부 발주기관의 경우 복수예비가격을 설계가격 대비 0%∼-6% 범위에서 결정하여 공사금액이 감액되는 사례 발생

ㅇ 복수예비가격 산정근거를 마련하고, 공사금액 삭감의 수단으로 사용하지 못하도록 복수예비가격의 범위를 명시(예시: ±2%)

※ 조치사항: 계약예규「정부 입찰·계약집행기준」개정

3		원가계산용역기관 전문성 강화

□ 예정가격 작성과정에 전문성이 높은 원가계산용역기관이 참여할 수 있도록 원가계산 용역기관 요건심사* 절차 등 명확화

* 요건심사 주체: 발주기관, 원가계산 용역기관의 단체

ㅇ 체계적 요건심사를 위해 서류 제출 등 요건심사 절차 및 자격요건 증명서류 등 구비서류를 명확히 규정

< 참고: 원가계산용역기관 제도 개요 >

ㅇ 개념: 전문성·기술성이 요구되어 계약담당공무원이 계약목적물의 원가계산을 직접하기 곤란한 경우 전문기관에게 원가계산을 의뢰하는 제도

ㅇ 요건: 전문인력 10인 이상 보유, 기본재산 2억원 이상

※ 부실원가계산시 입찰참가자격 제한 등 제재

※ 조치사항: 계약예규「예정가격 작성기준」개정

4		간접비 지급기준 합리화 등

□ 공사기간 연장에 따른 비용을 발주기관과 계약상대자가 공정하게 부담토록 합리적인 간접비 지급기준을 마련 추진

ㅇ (불가항력) 불가항력*으로 공사기간이 연장된 경우 발주기관의 적정간접비 부담수준**을 전문가 의견을 수렴하여 검토

* 사업관련 민원발생, 태풍·홍수·악천후·지진 등 천재지변 등

** (현행) 계약상대자가 추가비용 부담

ㅇ (하도급업체 지출분) 하도급업체가 지출한 간접비에 대하여도 간접비 지급대상에 포함되도록 명시

□ 원하도급 상생 강화 등을 위해 국가계약 관련 정보공개 확대 검토

※ 조치사항: 계약예규「공사계약 일반조건」개정

5		적정임금제 도입 등에 따른 가격심사기준 강화 검토

□ 공공공사 적정임금제* 도입(’20년)**에 따른 인건비 인상분이 공사비에 적정하게 반영되도록 가격심사기준 개정 검토

* 공공공사 근로자의 임금을 직종별 시중노임단가 이상 지급토록 의무화하는 제도

** ’18년∼’20년 시범사업을 거쳐 ’20년 도입(「건설산업 일자리 개선대책」, ’17.12월)

ㅇ 적정임금제 시범사업 결과를 기초로 인건비 인상분 검증 등 공사비 적정성 여부에 대한 연구 실시

- 이를 기초로 종합심사낙찰제 세부 단가심사기준 및 적격심사 가격심사기준 상향 여부 검토

ㅇ 필요시 적정임금제 반영을 위한 낙찰자 선정기준 개정*과 함께 가격심사기준 개선

* (예시) 적정임금 지급계획 평가, 임금지급계획 준수 이행수준 평가 등

※ 조치사항: 공사비 적정성 검토(’20년), 계약예규 개정

IV. 향후 추진일정

연번		정 책 과 제		조 치 사 항 및 추 진 일 정
1. 기술중심형 낙찰제도 도입
1-□		종합심사낙찰제 대상공사 범위조정		시범사업 추진, 국가계약법 시행령 개정 (19년 1분기∼)
1-□		대안제시형 낙찰제도 도입		시범사업 추진, 국가계약법 시행령 개정 (19년 1분기∼)
1-□		공사유형별 기술평가 기준 개발·확산		발주기관 협의 및 특례승인(19년 1분기∼)
2. 가격평가 합리화
2-□		종합심사낙찰제 가격평가 개선		계약예규 개정 (19년 1분기)
2-□		적격심사 가격평가시 사회보험료 등 제외		계약예규 개정 (19년 1분기)
3. 공사비 적정성 제고
3-□		불공정한 예정가격 산정관행 개선		계약예규 개정 (19년 1분기)
3-□		복수예비가격 산정기준 명확화		계약예규 개정 (기개정)
3-□		원가계산용역기관 전문성 강화		계약예규 개정 (기개정)
3-□		간접비 지급기준 합리화		계약예규 개정 (19년 1분기)
3-□		가격심사기준 강화 검토		공사비 적정성 검토 및 계약예규 개정